▲ 陜西省西安市藍田工業(yè)園區(qū)內(nèi)，一家已停產(chǎn)數(shù)年的企業(yè)廠區(qū)門前雜草叢生（10月10日攝）陳晨攝/本刊

◆ 招商爛尾、土地閑置、處置不易……有的西部省區(qū)的個別工業(yè)園區(qū)土地閑置、低效利用問題有所露頭

◆ 雖然地方積極推動閑置土地“騰籠換鳥”，但招商過程中的部分爛尾問題久拖不決，在有的地區(qū)，一些涉及“僵尸企業(yè)”的土地因各種原因仍“爛”在原地

◆ 盤活工業(yè)園區(qū)土地資源，既要避免土地配置違規(guī)失序，又需破除清理閑置低效利用土地的梗阻

◆ 詳細調(diào)研與分析↓↓↓

文 | 于瑤 安路蒙 陳晨 雷肖霄 《瞭望》新聞周刊記者

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“瞭望”（ID：OutlookWeekly1981），原文刊于《瞭望》2019年第46期，標(biāo)題為《工業(yè)園區(qū)土地撂荒現(xiàn)象觀察》。

從內(nèi)蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗出發(fā)，向西驅(qū)車10多公里，便到達鄂爾多斯江蘇工業(yè)園區(qū)西區(qū)。園區(qū)入口附近，幾個立柱宣傳牌已經(jīng)泛白、破爛。

《瞭望》新聞周刊記者看到，介紹園區(qū)情況及規(guī)劃的宣傳牌如此寫道：“園區(qū)自2012年成立至今，共引進項目25個，主要有總投資近200億元的鄂爾多斯益鑫得天然氣綜合應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園項目、總投資34億元的神華集團神東礦區(qū)機電設(shè)備制造項目、總投資21億元的蘭海重工礦用自卸車項目……”

繞著園區(qū)走完一圈，記者卻沒找到宣傳牌上提及的企業(yè)。整個園區(qū)內(nèi)，除了中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地入駐了幾家企業(yè)外，記者只看到兩家經(jīng)營天然氣、林沙產(chǎn)業(yè)的企業(yè)在生產(chǎn)中。

近期，記者在內(nèi)蒙古、陜西、寧夏等省區(qū)的一些地方采訪發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的少數(shù)工業(yè)園區(qū)土地閑置、低效利用問題有所露頭，附近村民甚至重新開荒種糧種菜。雖然地方積極推動閑置土地“騰籠換鳥”，但招商過程中的部分爛尾問題久拖不決，部分地區(qū)一些涉及“僵尸企業(yè)”的土地仍因各種原因“爛”在原地，工業(yè)園區(qū)閑置低效土地盤活難。

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工業(yè)園區(qū)土地“泡沫”

鄂爾多斯江蘇工業(yè)園區(qū)是內(nèi)蒙古和江蘇兩省區(qū)政府加強能源和其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作的重要園區(qū)。當(dāng)初設(shè)想兩省區(qū)合作建設(shè)江蘇工業(yè)園區(qū)，并由江蘇省向內(nèi)蒙古引進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，內(nèi)蒙古則以給引進項目配置煤炭資源，并為江蘇省建設(shè)特高壓外送通道等作為交換。但2013年后，受煤炭市場疲軟等因素影響，特高壓外送通道遲遲未建，園區(qū)項目引進、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也擱置下來。

“這個問題需要多方共同努力解決，但現(xiàn)在基本就剩下我們管委會還在堅持，用自己弱小的肩膀支撐著園區(qū)發(fā)展?！眻@區(qū)管委會負責(zé)人無奈地說，近幾年園區(qū)多次嘗試引進新項目，但進展緩慢。

▲ 鄂爾多斯江蘇工業(yè)園區(qū)西區(qū)內(nèi)某企業(yè)留下的一棟爛尾樓（8月7日攝） 李志鵬攝/ 本刊

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的地方的工業(yè)園區(qū)還存在土地“占多用少”“圈而未用”的情況。

在陜西楊凌示范區(qū)的工業(yè)園區(qū)內(nèi)，占地360畝的一家肉類加工企業(yè)大門緊鎖，廠區(qū)內(nèi)雜草叢生。公司留守人員說，企業(yè)自2016年3月停產(chǎn)至今，廠區(qū)土地一直處于閑置狀態(tài)。當(dāng)?shù)厥茉L干部介紹，2007年，示范區(qū)與沿海一家大型企業(yè)簽訂協(xié)議，該企業(yè)承諾投資建設(shè)年屠宰量200萬頭的生豬屠宰廠，號稱“西北地區(qū)規(guī)模最大的肉食品和產(chǎn)品加工基地”。然而該項目2010年投產(chǎn)后，實際生產(chǎn)線規(guī)模很小，各類建筑物也僅占地70畝。2014年起公司生產(chǎn)時斷時續(xù)，此后這一“明星招商項目”完全停產(chǎn)，土地空閑至今。

示范區(qū)招商部門一位干部坦承，目前當(dāng)?shù)氐膱@區(qū)供地十分緊張，一些新招來的項目甚至無地可用。在此情況下，這塊土地卻因為各種因素處于閑置狀態(tài)，十分可惜。

在有的地方，工業(yè)園區(qū)“圈而未用”的部分土地被少數(shù)村民重新開荒種地。

在陜西省西安市藍田工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的三里鎮(zhèn)席家河村，一處約50畝的土地被磚墻圍攏，圍墻上有一處被人砸開的小洞。記者順著小洞進入圍墻內(nèi)看到，土地上堆有一些建筑垃圾，沿圍墻邊緣種有少量玉米和蔬菜，其余地帶野草長得有一人高。

緊鄰圍墻的一戶村民說，這塊地原是席家河村最好的一塊地，被藍田工業(yè)園區(qū)征用后已荒置七八年，不時有人來此傾倒建筑垃圾。有的村民覺得可惜，便自發(fā)開荒種地。

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 “過度優(yōu)惠”顯現(xiàn)后遺癥

招商爛尾、土地閑置、處置不易……過去，有的西部省區(qū)的一些地方依靠高強度投資、“過度優(yōu)惠”招商引資等實現(xiàn)經(jīng)濟高增長，但也埋下了隱患。如今，在有的地方后遺癥開始顯現(xiàn)。

據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳介紹，內(nèi)蒙古共有省級開發(fā)區(qū)83家，土地面積多達1092平方公里，其中69家已經(jīng)納入《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年版）》，核準(zhǔn)面積達907平方公里。一方面，有的地方仍存在超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)用地問題，有的工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模較大；另一方面，有的開發(fā)區(qū)土地利用率不高，或多或少存在低效用地問題，存在個別企業(yè)長期停工停產(chǎn)造成的空閑土地。數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古全區(qū)典型企業(yè)中露天堆場、露天操作場地面積達3200多公頃，占典型企業(yè)用地總規(guī)模的19%。廠區(qū)內(nèi)部預(yù)留地面積2171公頃，占典型企業(yè)用地總規(guī)模的13%。

《內(nèi)蒙古自治區(qū)2018年度開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結(jié)果》也顯示，內(nèi)蒙古開發(fā)區(qū)低效用地比例較高，部分開發(fā)區(qū)不同程度存在有待盤活利用的用而未盡土地，存在企業(yè)長期停工停產(chǎn)等空閑土地。

其中一個主要原因是，有地方曾過度突出優(yōu)惠政策招商引資，對建設(shè)項目用地配置失序、用地標(biāo)準(zhǔn)管控等措施重視不夠，再加上有的招商引資項目存在不確定性，原定項目難以落地，或預(yù)留后續(xù)項目難以繼續(xù)投資建設(shè)，這造成有的西部省區(qū)的個別地方出現(xiàn)了批而未供和供而未用土地。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方工業(yè)園區(qū)規(guī)劃大、占地多，但卻不易招來大項目、好項目。有受訪基層干部反思說，供地應(yīng)該是一次規(guī)劃、多次實施，適當(dāng)預(yù)留發(fā)展空間，但是個別地方征地面積過大，一旦項目跟不上就容易出現(xiàn)土地閑置。

也有受訪基層干部坦承，招商時，沖著企業(yè)的名氣，覺得能招來一個500強企業(yè)很不容易，地方政府在招商時應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)論證，充分考慮擠掉企業(yè)虛報的水分。

“粗放式招商”、迷信“明星企業(yè)”……有的欠發(fā)達地區(qū)招商心切，也給了個別動機不純的企業(yè)可乘之機，容易給土地閑置低效利用埋下隱患。

在前述陜西楊凌示范區(qū)已經(jīng)停產(chǎn)的昔日“明星項目”中，記者發(fā)現(xiàn)存在“零地價供地”情況。在該項目停產(chǎn)后，當(dāng)?shù)卣云髽I(yè)沒有繳納出讓金為由注銷了該地塊的土地使用證，雙方因此對簿公堂，至今仍爭執(zhí)不休。

在寧夏石嘴山市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，記者采訪了解到，2010年青年汽車集團與石嘴山市政府簽訂合同，擬投巨資在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)汽車制造等系列項目，青年汽車集團因此獲得了配置礦產(chǎn)資源、土地和稅收優(yōu)惠等多項政策支持。然而，這家占地300多畝的公司卻始終沒有投產(chǎn)。在被起訴后，公司用地已被外地、寧夏各級法院查封20余次，至今無人接手。

多位受訪基層干部認為，個別企業(yè)因經(jīng)營不善而長期停產(chǎn)，也是土地閑置低效利用的重要原因?！澳壳?，我們園區(qū)有兩家鋼材類企業(yè)因債務(wù)問題破產(chǎn)，土地也就閑置下來。”陜西省西安市藍田工業(yè)園管委會招商部一位工作人員說。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，在一些地方，“僵尸企業(yè)”處置難、進展慢，也容易造成土地實際處于空閑狀態(tài)。隨著資源枯竭、市場加速淘汰和環(huán)保政策的收緊，有的資源型城市出現(xiàn)了長期停產(chǎn)、半停產(chǎn)，且資不抵債的“僵尸企業(yè)”。

作為“一五”時期布局建設(shè)的全國十大煤炭工業(yè)基地之一，寧夏石嘴山市集聚了全區(qū)90%以上的“僵尸企業(yè)”，且大多是連續(xù)兩年及以上停產(chǎn)且復(fù)產(chǎn)無望的。為先進產(chǎn)能和新興產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間，成為石嘴山市近年來的“鐵腕”工作。

為此，石嘴山市對摸排出的300戶“僵尸企業(yè)”進行處置，但是一旦企業(yè)涉及法律訴訟、債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，處置難度較大?！拔覀円褜霐?shù)‘僵尸企業(yè)’進行處置，清理閑置和低效土地近7000畝，但仍存在處置難度加大、進度慢的情況。”石嘴山市工信局一位干部說。

“我們園區(qū)內(nèi)有一半的‘僵尸企業(yè)’涉訴，而且各種債務(wù)關(guān)系復(fù)雜。法院查封后，不管是政府收儲還是企業(yè)收購，都必須要先解決其債權(quán)債務(wù)問題，無形中增加了處置成本?！笔焐绞懈咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會一位工作人員說，在目前已收儲的土地中，也只有一宗涉訴。

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盤活閑置土地刻不容緩

受訪基層干部和專家坦言，在各地招商行為日趨規(guī)范的情況下，簡單以礦產(chǎn)資源、土地、扶持資金、稅收等優(yōu)惠條件制造“洼地效應(yīng)”的老辦法已不完全適用。因此，一方面要及時總結(jié)教訓(xùn)，避免土地配置違規(guī)失序；另一方面要解決突出矛盾，破除清理閑置低效利用土地的梗阻。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員李超說，招商時要更有前瞻性和針對性，綜合考量招商項目與當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的契合度。在嚴(yán)格依法依規(guī)招商，避免建設(shè)項目用地配置失序、用地標(biāo)準(zhǔn)失控的同時，對企業(yè)投資額、土地使用強度、產(chǎn)出等衡量工業(yè)用地效率的重要指標(biāo)嚴(yán)格把關(guān)，避免一些企業(yè)“占大用小”“占而不用”，導(dǎo)致土地閑置浪費。

受訪專家及一些基層干部認為，應(yīng)盡快建立完善開發(fā)區(qū)單獨管理基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，全面摸底查清開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地集約利用管理的精準(zhǔn)化、透明化。按照現(xiàn)行管理制度，開發(fā)區(qū)沒有單獨的土地行政管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)，土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地審批等數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，均隱含在所在地行政區(qū)域信息系統(tǒng)中。

記者調(diào)研了解到，不少西部地區(qū)想要下決心處置“僵尸企業(yè)”，盡快盤活閑置用地，但受財力限制，西部欠發(fā)達地區(qū)主要還是通過企業(yè)間兼并重組、招商引資新項目等方式盤活土地，然而，停產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生的欠稅、欠費、欠薪等歷史問題，使接盤企業(yè)望而卻步。

“比如，已停產(chǎn)十年左右的寧夏華億鎂業(yè)公司占地約450畝，原本一家公司同意以2000萬元價格轉(zhuǎn)讓其土地和房產(chǎn)，但過戶前必須要清償其所欠各種稅費及滯納金約2000萬元。”石嘴山市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會資源利用與規(guī)劃建設(shè)局副局長張曉磊說，這塊地算是園區(qū)內(nèi)的好地，但歷史欠賬成了接盤“攔路虎”，轉(zhuǎn)讓事宜因此擱淺。

目前，在石嘴山市已清理的近7000畝閑置和低效土地中，政府部門共花費7400萬元收回了2300多畝，而剩余的4600多畝則是由企業(yè)花費10億多元收回的。一些接盤企業(yè)坦言，如果不是企業(yè)想擴大規(guī)模但又受原先地理位置所限，絕不會“砸”這么多錢去收購。因為對于先進企業(yè)來說，“僵尸企業(yè)”的設(shè)備用不上，就是買塊地。

多位受訪基層干部坦言，現(xiàn)如今希望通過新引進企業(yè)盤活閑置低效利用土地，可有的企業(yè)寧可不享受相關(guān)獎補政策、完善的基礎(chǔ)設(shè)施，也不愿意接手“僵尸企業(yè)”用地，原因還是負擔(dān)太重、麻煩太多。

受訪企業(yè)和基層干部建議，長期停產(chǎn)的“僵尸企業(yè)”所欠稅費、滯納金等難以收回，容易形成“死賬”，建議有關(guān)部門考慮對這些企業(yè)的“死賬”予以適當(dāng)減免，給兼并重組“僵尸企業(yè)”創(chuàng)造有利條件，盡快盤活“爛”在那兒的土地。